"San Luis, Reforma Política y Constitucional"

Invitamos a Usted a la presentación del libro "San Luis, Reforma Política y Constitucional", a realizarse este miércoles 25 de noviembre a las 19.30 horas en el Auditorio del Colegio de Abogados y Procuradores de la Ciudad de San Luis, Colón y 9 de julio, 3er Piso. Rogamos confirmar su presencia en respuesta a este e-mail (ipsanluis@gmail.com) o telefónicamente al 425260.

 

El libro puede ser adquirido en las librerías de la Ciudad de San Luis y la Ciudad de Villa Mercedes. A continuación, un breve resumen:

Hace años que existe en Argentina el debate sobre la reforma política, aunque con pocos resultados concretos. En el año 2008, la Legislatura de la Provincia de San Luis realizó un proceso de audiencias públicas sobre reforma de las instituciones de la provincia en el que participaron más de ciento veinte expositores en representación de organismos estatales, partidos políticos, asociaciones civiles y fundaciones, universidades, sindicatos, colegios profesionales, además de legisladores nacionales y provinciales, concejos deliberantes, académicos y profesionales y ciudadanos en general. En “San Luis: Reforma Política y Constitucional”, quienes fueron autores del Informe Final de la Comisión bicameral para la Reforma, Alejandro Cacace, Gustavo Ortiz y Fernando Aostri, publican el contenido del Informe, con el resumen de las propuestas de los expositores y las consideraciones particulares realizadas por ellos. Este informe, que abarca temas relativos a la composición del Poder Legislativo, los sistemas electorales y de partidos políticos, el voto electrónico y la transparencia electoral, la reelección del Poder Ejecutivo, la independencia y eficacia de la administración de justicia, los órganos de control, la jerarquía de los derechos, la regulación de la educación, la coparticipación y el régimen municipal, y el poder del pueblo y las herramientas de democracia directa, entre otros, es una guía para la reforma política y constitucional de la Provincia de San Luis, y también para el fortalecimiento de las instituciones de otras provincias e inclusive las instituciones de la Nación.

Presentación del Informe Final

Ayer se presentó en el Salón Azul del Palacio Legislativo el Informe Final de la Comisión de Análisis, Diagnóstico y Propuestas para el Fortalecimiento Institucional de la Provincia de San Luis. Para la realización del informe, la Comisión había decidido designar a una Comisión Consultiva, integrada por mí (Alejandro Cacace), a propuesta de la oposición, y por los Doctores Fernando Aostri y Gustavo Ortiz, a propuesta del oficialismo provincial. Debo decir que el trabajo en conjunto fue muy cordial y acordamos como metodología redactar el informe a partir de las propuestas realizadas por los expositores en las audiencias públicas, con el propósito de destacar este particular proceso de amplia participación ciudadana. Es por ello que utilizamos un estricto criterio de cuantificación y ordenamiento de las propuestas según su recurrencia en las audiencias públicas, más allá de nuestras opiniones personales como juristas, que fueron expresadas sólo al final del informe en un comentario individual escrito por cada uno donde sí hay elementos valorativos más profundos.
A la una de la tarde se realizó la conferencia de prensa, donde estuvieron presentes los canales de televisión y también la prensa escrita y radial. Considero que lo importante, por sobre todo, fue destacar las propuestas que recibieron más adhesiones.
Ahora la Comisión se tomará tiempo hasta el 25 de noviembre para evaluar el informe y agregar un dictamen con recomendaciones a los tres poderes del Estado.
Para entonces se podrá conocer el informe completo junto al dictamen, y de allí se deberá trabajar sobre las reformas, una gran mayoría de las cuales sólo puede ser alcanzada a través de una reforma constitucional.

Mayores detalles sobre las principales propuestas presentadas pueden ser vistos en los partes de prensa de la Cámara de Diputados o las publicaciones de los diarios:

http://prensacamaradiputadossanluis.blogspot.com
http://www.cronicadesanluis.com.ar
http://www.eldiariodelarepublica.com

(Hacer click en la imagen para ver bien la nota)

Constitucionalización de la coparticipación

Para que la autonomía municipal consagrada constitucionalmente sea efectiva, los municipios deben disponer de los recursos necesarios para desarrollar sus competencias. Ante la compleja estructura tributaria existente a nivel federal y provincial, es poco el margen que queda a las ciudades para obtener recursos propios a través de imposiciones tributarias.

Es por ello que, para alcanzar su plenitud de acción, es imprescindible que los municipios gozen de un adecuado régimen de coparticipación que les permita prestar los servicios públicos locales y proveer la infraestructura urbana básica, de la misma manera en que la Provincia recibe para el ejercicio de sus competencias recursos tributarios recaudados por el Gobierno Nacional.

En ese sentido, la Ley Nacional de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales (Ley 23.548) establece en su artículo 7° una garantía en favor de las provincias de que, cualquiera sea la forma de distribución entre ellas, éstas deben recibir en conjunto al menos un 34% de la recaudación del total de los recursos tributarios de la Administración Central.

Una cláusula similar debe contener la Constitución de la Provincia de San Luis, con el propósito de garantizar un porcentaje mínimo de coparticipación. Es importante que ese porcentaje mínimo de coparticipación sea constitucionalizado para evitar que leyes sancionadas por el gobierno afecten la autonomía de los gobiernos de ciudad por la vía de la disminución de sus recursos.

Adicionalmente, es fundamental que esa garantía de coparticipación mínima sea dispuesta sobre el total del cálculo de recursos en el presupuesto provincial y no sobre la masa coparticipable, para evitar el fenómeno ya conocido de substracción de recursos de la masa coparticipable mediante leyes de asignación específica de impuestos (lo cual permite la actual Ley Provincial de Régimen de Coparticipación Municipal en su artículo 2).

La descentralización de las funciones de gobierno

Uno de los principios en boga en el derecho constitucional comparado es el principio de la subsidiariedad. Este principio, básicamente, implica que deben asignárseles a los gobiernos locales todas las competencias posibles y sólo substraer de ellos aquellas competencias que pueden ser desarrolladas de mejor forma por los gobiernos de nivel superior. En consecuencia, el principio de subsidiariedad promueve el desarrollo de los gobiernos locales y de sus posibilidades de acción.

Esta es una tendencia que se debe adoptar en la Provincia de San Luis. Se debe confiar en la capacidad de los municipios para ejercer competencias materiales más allá de la provisión de servicios urbanos básicos. Es en cada ciudad y en cada pueblo donde se encuentra la instancia básica de participación ciudadana, donde las personas más fácilmente pueden expresar sus opiniones, hacer sus reclamos, y controlar el funcionamiento del gobierno.

En este último punto, el del control, se da un fenómeno muy particular en los distintos niveles de gobierno. El gobierno nacional, por ejemplo, suele ser muy controlado en su accionar por los diversos medios de prensa, lo que contribuye a la transparencia de la gestión. En el gobierno local o municipal, por su parte, la cercanía de los habitantes con los problemas y los asuntos públicos a ser el también que la posibilidad de control sea alta. En los gobiernos provinciales, en cambio, no suele haber ni diversidad de medios de comunicación que facilite el control público ni cercanía de los habitantes con la actividad de gestión, por ser ésta una instancia intermedia de gobierno. Ello deja mayor espacio a la falta de transparencia, la cual podría ser parcialmente disminuida al transferir competencias a entes públicos descentralizados bajo control ciudadano.

Esto quiere decir, sintéticamente, que el ejercicio de competencias por los gobiernos locales puede favorecer un triple objetivo en la gestión pública: la subsidiariedad, la participación ciudadana, y el control. A modo de ejemplo, se podría transferir la administración de políticas públicas en la actualidad ejercidas directamente por el gobierno provincial (la gestión de los hospitales, o la gestión de las escuelas) a organismos distritales descentralizados. Así es como se realiza en otros países con modelos de amplia participación ciudadana, como es el caso de los Estados Unidos, donde los administradores de los distritos que tienen a cargo las escuelas o los hospitales son elegidos popularmente por los habitantes de cada zona en donde se encuentran esos establecimientos, y la comunidad toda participa de una forma u otra en los asuntos que les conciernen colectivamente. Otra opción es asignarle esas funciones directamente a los gobiernos municipales; esto al menos es factible en los casos de los grandes municipios (la Ciudad de San Luis o la Ciudad de Villa Mercedes), que cuentan con la infraestructura institucional suficiente para hacerse cargo de esas responsabilidades (lógicamente, con los recursos correspondientes).

Lo cierto es que, cualquiera sea el modelo de descentralización de las funciones de gobierno, es muy fuerte el incentivo que esa medida generaría para la participación ciudadana en la formulación, implementación y control de ejecución de las políticas públicas. Un plan bajo estos lineamientos transformaría el régimen político actual de la provincia de una democracia representativa a una democracia participativa.

Fortalecer los gobiernos de ciudad

Durante los próximos tres días, se publicará en el blog una serie de medidas para fortalecer los gobiernos de ciudad en la Provincia de San Luis, con la intención de convertir los gobiernos locales en ejes de la implementación de políticas públicas.
La presentación se hace en tres partes: el potencial de los gobiernos locales (hoy), la descentralización de las funciones de gobierno (mañana, martes 4) y la constitucionalización de la coparticipación (pasado mañana, miércoles 5).

El potencial de los gobiernos locales

La reforma constitucional de 1994 produjo una serie de modificaciones muy importantes a la Constitución Nacional, como no se había hecho desde la sanción originaria de la Constitución de 1853-1860. Esta reforma incluyó dos artículos en materia de niveles y órdenes de gobierno en la federación que son de gran importancia y que marcan una nueva tendencia en la organización del poder en Argentina. El primero es una modificación en realidad, pero que consagra la autonomía municipal en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero¹. El segundo consagra el régimen de gobierno autónomo de la ciudad de Buenos Aires, con facultades propias de legislación y jurisdicción².

Estos dos artículos son trascendentales porque han cambiado el carácter de los gobiernos de ciudad en Argentina y, muy probablemente, conduzcan a una reconfiguración de la distribución de competencias entre los niveles de gobierno. Esto es así porque la autonomía municipal brinda a las ciudades la posibilidad de autodeterminarse, de darse sus normas, y de elaborar sus políticas públicas. Es cierto que el alcance y contenido de esta autonomía es reglado por las Constituciones provinciales, pero estas no pueden alterarla por vía de sus reglamentaciones, bajo riesgo de quedar sujetas a las decisiones judiciales, lógicamente, y a la posibilidad de intervención federal para asegurar la autonomía municipal. Estas no son especulaciones, sino que ya el poder federal, a través de la Corte Suprema, por ejemplo, se ha encargado de defender la autonomía de los municipios a pesar de los gobiernos provinciales.

Los gobiernos de ciudad son el único nivel de gobierno necesario e indestructible. Más allá de las reformas en la organización política que puedan substraer o agregar competencias a los gobiernos federal y provinciales, o procesos de integración en los que se cedan o deleguen competencias a organizaciones supraestatales, lo cierto es que es en el ámbito de la ciudad donde el pueblo ejerce su poder de forma más directa y donde se resuelven los asuntos públicos más próximos. La ciudad es el único nivel de organización política que no puede perecer. Adicionalmente, en un contexto en el que un gran número de los gobiernos provinciales está desprestigiado, por la corrupción generalizada, la realización de prácticas antidemocráticas, la cooptación de organizaciones de la sociedad civil, y otros fenómenos conocidos, el desarrollo del poder en la ciudad brinda una oportunidad de control más directo por los ciudadanos, pues todo lo que se realiza en el municipio se trasluce de forma más fácil.

En cuanto a la ciudad de Buenos Aires, la importancia del artículo incorporado no deviene tanto de la autonomía para la ciudad en sí, ni de la elección directa del jefe de gobierno, sino de que constituye el nuevo paradigma en Argentina de lo que una ciudad es capaz de hacer. Cualquiera sea la naturaleza o nombre que se le quiera asignar a este status constitucional especial, lo importante es que Buenos Aires se ha convertido en el ejemplo de una ciudad que, además de gestionar los asuntos de los que los municipios se encargan, también tiene facultades de legislación y jurisdicción, no sujetas a un nivel superior de gobierno que regule su autonomía (como el caso de las provincias respecto de los municipios), sino ella misma dictando el alcance y contenido de sus facultades. Este experimento, el de un gobierno de ciudad con una competencia material amplísima (planificación urbanística, vivienda, salud y servicios sanitarios, educación, infraestructura urbana y vial, comunicaciones, transporte, energía, obras y servicios públicos, policía, administración de justicia, y otras), es un modelo para ser implementando en otros municipios del país, tanto en ciudades grandes o áreas metropolitanas, como en ciudades más pequeñas, ya que este ejercicio podría ser complementado por los fenómenos de asociación intermunicipal que de la voluntad de las propias ciudades surja, para cubrir sus diversas necesidades. Se plantea en el horizonte la posibilidad de que los gobiernos de ciudad se constituyan en la base de la organización política de Argentina, y modifiquen radicalmente el rol que hasta el momento han ejercido.

1Artículo 123, Constitución de la Nación Argentina.

2Artículo 123, Constitución de la Nación Argentina.

Reforma de los Códigos de Procedimiento: adopción de códigos modelo

La idea de introducir los procesos por audiencias en los procesos civiles (por “civil”, en este caso, se incluyen básicamente todas las materias no penales) y los procesos acusatorios y adversariales en los procesos penales son novedosas para San Luis, que tiene modelos de procedimiento con paradigmas bastante antiguos, pero no por ello son originales. Estos sistemas son aplicados a diario con gran éxito en otros países e inclusive en provincias argentinas, además de que los propios Códigos Procesales de la Nación tienen una tendencia hacia esos nuevos paradigmas propuestos.

Por lo tanto, de decidirse la implementación de estas propuestas, existen múltiples experiencias que pueden ser tenidas en cuenta para la reglamentación y, adicionalmente, existen ya Códigos Modelo redactados por juristas y procesalistas expertos con el objetivo de facilitar la tarea de los legisladores. Este es el caso en particular de los Códigos Modelo para Iberoamérica.

El Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal ha realizado Códigos Modelo (artículo por artículo, con todas las disposiciones necesarias) sobre el proceso civil, el proceso penal, los procesos colectivos, y hasta un Código de Ética Judicial. Bastaría simplemente sancionar el texto de estos Códigos con ligeras modificaciones para modernizar la legislación procesal de San Luis. Lógicamente, ello debiera ser acompañado por un proceso de capacitación y transición hacia los nuevos procedimientos, pero no es siquiera necesaria tanta discusión teórica y técnica sobre cómo redactar los nuevos Códigos, pues están allí al servicio de los legisladores.

Igual es el caso respecto a la reglamentación del arbitraje comercial. Existe una Ley Modelo de Naciones Unidas (realizada por UNCITRAL, Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional) que contiene todas las disposiciones necesarias para dar fuerza ejecutiva a los laudos arbitrales, regular la introducción de cláusulas arbitrales en los contratos, es decir, toda la reglamentación necesaria para poner en práctica este mecanismo alternativo de resolución de conflictos. Los ejemplos y la normativa de avanzada a nivel internacional están a la vista. Falta sólo reunir la voluntad política suficiente para implementarlos en la provincia.

Reforma de los Códigos de Procedimiento: proceso penal acusatorio

El actual proceso penal en la Provincia de San Luis se inscribe dentro del modelo inquisitivo, donde existe un juez de instrucción que impulsa la causa. Este es un paradigma ya antiguo en la administración de la justicia penal. Los principios constitucionales y de los tratados internacionales en materia derechos humanos disponen la plena separación de las funciones de acusación y juzgamiento, asegurando la plena imparcialidad del juez en el caso.

Por lo tanto, se debe reformar el Código de Procedimiento Criminal para lograr un proceso penal moderno, de corte acusatorio y adversarial. En este sistema, es el fiscal (integrante del Ministerio Público) quien ejerce el rol acusatorio como titular de la acción pública. El fiscal debe dirigir toda la investigación preliminar desde la denuncia hasta la eventual elevación a juicio, por lo cual debe tener bajo su cargo a la policía y las fuerzas de seguridad, quienes obran bajo su instrucción. Para ello, se debe dar cumplimiento al artículo 216 de la Constitución provincial, que establece la creación de la Policía Judicial.

En caso de realizarse el juicio, el fiscal debe continuar en el rol acusador durante éste. El proceso así es adversarial entre el acusador (el fiscal) y el acusado (el imputado y su abogado defensor). El juez, por su parte, controla el proceso y verifica el cumplimiento de las garantías constitucionales, mientras que quien juzga es el jurado (como derecho constitucional garantizado al imputado).

Además de la regulación del proceso ordinario, se debe reglamentar adecuadamente el juicio abreviado para fomentar la negociación entre el ministerio público y la defensa, de forma de poder esclarecer los delitos y lograr una aplicación global que eficiente de la ley.

Reforma de los Códigos de Procedimiento: procesos civiles por audiencias

Con el propósito de garantizar la efectividad de los principios de inmediación, celeridad y publicidad del proceso, junto al derecho constitucional a ser oído por los tribunales, se debe progresar hacia la introducción de la oralidad en todos los fueros en que sea posible. Para ello, es una buena opción la implementación de procesos mixtos o por audiencias, en donde alguna de las etapas del proceso sean escritas y otras orales.

Se deben complementar estos esfuerzos con las iniciativas ya emprendidas respecto a la informatización del poder judicial de modo de lograr procedimientos ágiles que den respuesta a las necesidades sociales.

Un proceso ordinario de conocimiento podría funcionar esquemáticamente del siguiente modo: la demanda y la contestación serían escritas y presentadas con prueba documental por los abogados desde sus propios despachos jurídicos por vía telemática. Luego se celebraría una audiencia preliminar, con la dirección del proceso por parte del juez, para intentar la conciliación, sanear el proceso y resolver las excepciones previas.

Posteriormente a ello, se realizaría una segunda audiencia, de vista de causa o complementaria, donde se diligenciaría la prueba (declararían los testigos, informarían los peritos y expertos, se harían interrogatorios informales, todo oralmente, con la presencia del juez y las partes, y registrada por medios tecnológicos). Oralmente se harían también los alegatos finales y luego el juez dictaría la sentencia. La presencia del juez en toda la intancias del proceso garantizaría el contacto real con las partes y su conocimiento directo del caso aseguraría resoluciones más veloces.

Lógicamente, una duración razonable del proceso también ayudaría al desarrollo de una cultura de negociación, conciliación previa, y transacción, dado que habría certeza que, de no satisfacer los derechos de la contraparte, la justicia llegaría con rapidez. Así, muchas de las etapas del proceso podrían convertirse en eventuales, dada la posibilidad de autocomposición de los conflictos.

Reforma de la Ley Orgánica de la Administración de Justicia

El otro punto importante es la reorganización de los tribunales y de las oficinas judiciales con el propósito de maximizar los beneficios de la división del trabajo.

Tras una primera separación de los procesos realizada entre aquellos de menor cuantía o pequeñas causas y los procesos complejos, se debe separar la competencia de los tribunales para los juicios de conocimientos y aquellos de ejecución. En la actualidad, un gran número de causas que ingresan al fuero civil y comercial lo son por ejecución de títulos. Esta es una tarea intelectual y jurídica eminentemente distinta de aquella realizada para los procesos de conocimiento y, además, requiere de una organización diferente de la oficina judicial. Para los casos de ejecución de títulos se necesitan oficinas judiciales con muchos empleados para tramitar los expedientes, mientras que en los procesos de conocimiento debe primar la inmediación y el contacto directo del juez con las partes.

Así, se deben crear o asignar a juzgados existentes competencia exclusiva en procesos ejecutivos y de ejecución de sentencias, a través de procesos monitorios que permitan la satisfacción veloz del derecho.

También, se deben crear fueros especiales que atiendan asuntos jurídicos específicos, como el juzgado de concursos y quiebras, o el fuero tributario, por ejemplo.

La composición de empleados de los diferentes juzgados debe ser hecha de acuerdo a las necesidades de trabajo de cada uno y de una manera flexible. Los horarios de funcionamiento de la justicia, además, deben ser adecuados a las necesidades de la sociedad.

Se debe repensar, por último, la organización actual de la justicia en tres circunscripciones judiciales, con el objeto de descentralizar todo lo posible la administración de justicia y asegurar que ésta llegue a todas las localidades posibles o al menos a puntos de proximidad geográfica para todos.

Acceso a la justicia

A pesar del suficiente número de abogados existentes en la provincia, hay una gran cantidad de conciudadanos que no gozan de información y asistencia jurídica adecuadas, fundamentalmente por falta de recursos para ello. La falta de conocimiento de las normas y de sus derechos genera en estas personas una significativa exclusión respecto del sistema social. Dada la vasta oferta jurídica y capacidad presente la provincia, esta es una realidad que no puede continuar así. Para ello, es necesario asegurar como derecho la asistencia jurídica a quienes lo necesiten y desarrollar programas de información en derechos. Es necesario ampliar el número de defensores públicos de manera tal que la defensa oficial garantice una adecuada y dedicada defensa en juicio. Se deben crear centros de información jurídica gratuita, formados por profesionales capacitados que puedan asistir a las personas en el conocimiento de sus derechos sobre aquellos asuntos que más les afectan. Para ello, se deben realizar relevamientos de las necesidades jurídicas insatisfechas de la población.

Además del desarrollo de los servicios del Estado para la asistencia jurídica gratuita, se debe coordinar con las organizaciones de la sociedad civil y especialmente con las universidades y el Colegio de Abogados la formación de clínicas jurídicas con especial atención en los derechos y casos de interés público. También a los abogados, como auxiliares de la justicia que ejercen un rol social de promoción de los derechos, se les debe estimular a tomar trabajo pro bono o asignárseles judicialmente turnos de oficio para defender a aquéllos que no tienen recursos para contratar a un abogado en forma privada.

Para los asuntos de menor cuantía, pequeñas causas o conflictos vinculados a relaciones de vecindad, se deben crear procedimientos simplificados e informales. Uno de ellos puede ser la creación de tribunales de menor cuantía en los distintos circuitos o localidades, con competencia para asuntos patrimoniales menores a cinco salarios mínimos, casos de defensa del consumidor, locación de inmuebles, propiedad horizontal, y relaciones de vecindad en general. Ello daría rápida solución a los conflictos menores actualmente desatendidos por los juzgados debido a su sobrecarga y al mismo tiempo descongestionaría a éstos para atender asuntos más complejos.

Del mismo modo, se deben mejorar y promover intensamente los sistemas alternativos de resolución de conflictos, entre ellos la mediación y el arbitraje, para disminuir en lo posible la litigiosidad en los tribunales y el desgaste de los recursos del Estado.