Incrementar el poder del pueblo

La idea misma de democracia supone el ejercicio del poder por todo el pueblo, o al menos por la mayoría de él. Así, el principio de la soberanía popular o de poder del pueblo es consustancial a la idea de democracia. En la realidad de los regímenes democráticos, sin embargo, el ejercicio del poder no ha sido realizado directamente por parte del pueblo. Por distintos motivos, uno de ellos la dificultad de reunir grandes asambleas, las facultades de legislación han sido delegadas en órganos representativos de la población.

Es evidente que el fenómeno de representación transforma el régimen democrático a un régimen de naturaleza distinta. Ello sucede porque en el ejercicio diario del gobierno, los representantes no siguen fielmente los mandatos otorgados por los electores, quienes votan sólo de forma periódica y esporádica. Así, el fenómeno de la representación se convierte en verdad en una delegación de poder del pueblo a sus representantes, quienes actúan en nombre de aquél pero a su vez deben ejercer su propio criterio al decidir.

Este modelo ha sido el de los comienzos de los regímenes democráticos constitucionales, al cual se le ha inclusive denominado república para oponerlo a la idea de la democracia pura. Sin embargo, en los últimos tiempos ha existido una reivindicación de la idea del poder del pueblo y se ha buscado implementarla en los regímenes constitucionales a través de los llamados instrumentos de democracia directa o semi-directa. En ese sentido, la reforma constitucional de 1986 en la Provincia de San Luis ya incluyó las figuras de la iniciativa popular y de la consulta popular o referéndum, al igual que lo hizo más tarde la Constitución de la Nación Argentina en su reforma del año 1994.

Estas inclusiones, sin embargo, han sido realizadas con cierta timidez, dada la fuerte instalación del modelo representativo, como lo muestra el artículo 22 de la Constitución nacional. La falta de reglamentación adecuada de estos institutos y la poca práctica en su uso han hecho que no se conviertan aún en instrumentos que transformen el funcionamiento de la democracia e incrementen genuinamente el poder efectivo del pueblo. Esto puede y debe cambiar. La facilidad actual del transporte y el estado de las tecnologías de las comunicaciones y la información permiten que la consulta al pueblo sea realizada con mayor frecuencia, como lo muestran los exitosos casos sucedidos últimamente en la provincia, uno de los cuales incluso sirvió para aprobar una enmienda a la propia Constitución.

Formación y sanción de las leyes

El procedimiento de formación y sanción de las leyes es, en esencia, un procedimiento bilateral. El Poder Legislativo tiene nominalmente la facultad de legislar, pero esta no es una facultad exclusiva, sino que la comparte con el Gobernador de la provincia. Ello sucede así porque cuando la Legislatura sanciona un proyecto de ley, el Gobernador tiene la facultad de promulgarla o vetarla, en cuyo último caso el proyecto no se convierte en ley¹. Asimismo, el Poder Ejecutivo tiene iniciativa legislativa y puede presentar proyectos de ley ante la Legislatura, los cuales puede ésta aprobarlos o no. Así, puede observarse que en el sistema de la Constitución, el Gobernador y la Legislatura co-legislan, ya que se requiere el concurso de las voluntades de ambos para que una ley sea sancionada y promulgada.

Este particular sistema de legislación, además de reforzar el postulado de la distribución del poder, conlleva también un potencial problema que se genera cuando la Legislatura y el Poder Ejecutivo son controlados por partidos diferentes. Dado que en órgano tiene el poder de iniciativa y de sanción y el otro el poder de iniciativa y de promulgación o veto, la creación de mayorías divididas (por ejemplo, el Gobernador de un partido político y la mayoría parlamentaria de otro partido político) puede derivar en una situación de bloqueo legislativo, al decidir los partidos políticos no aprobar sus propuestas recíprocamente.

A pesar que la solución a ese potencial problema ha sido propuesta por la vía de una modificación en la representación que garantice un premio mayoría para quien ganó la gobernación (lo cual tiene la desventaja de distorsionar la representación proporcional), lo natural es que ante una disputa de poderes públicos sea pueblo el que decida en última instancia como titular del poder. Para ello, el referéndum puede ser reglamentado de tal forma que sirva no solamente a incrementar el poder del pueblo sino también a garantizar el funcionamiento efectivo del gobierno y la legislación.

Referéndum: una solución al bloqueo legislativo

Para pasar del modelo de la delegación del poder a un modelo más representativo, es preciso reformar en la Constitución el funcionamiento de la consulta y de la iniciativa popular. Actualmente, la consulta popular puede ser hecha a iniciativa del Poder Ejecutivo o de uno más legisladores, pero sólo puede ser aprobada su convocatoria mediante el voto favorable de 2/3 de los miembros de la Legislatura. Esto hace que un referéndum legislativo sólo pueda ser convocado por una mayoría agravada del Poder Legislativo, poder que con esa misma mayoría podría directamente aprobar la legislación en cuestión si lo quisiese. Por lo tanto, la convocatoria a consulta popular, sea ésta vinculante o no vinculante, sirve sólo para que el pueblo confirme lo que la Legislatura podría haber hecho por sí misma².

Una reglamentación verdaderamente efectiva del referéndum consistiría en que cualquiera de los dos poderes de gobierno, es decir, el Gobernador o la Legislatura, pudiesen someter a la aprobación del pueblo una iniciativa legislativa, de modo que ante una situación de bloqueo legislativo sea el pueblo, como titular del poder, quien dirima entre sus representantes y apruebe o no la iniciativa legislativa. De ese modo, tanto el Gobernador como la Legislatura por simple mayoría podrían convocar a un referéndum legislativo con efecto vinculante y así el pueblo decidiría sobre una cuestión que los poderes de gobierno no podrían resolver por sí mismos autónomamente. Esto no sólo resolvería el conflicto de poderes sino que le daría también al bloqueado legislativo una salida democrática y de legitimación popular.

Iniciativa popular y auto-convocatoria a referéndum

La otra modificación sustancial debería ser hecha sobre el régimen de iniciativa popular. Actualmente, la Constitución reconoce los ciudadanos la iniciativa popular para la presentación de proyectos de ley, luego de que éstos sean avalados al menos por un porcentaje superior al ocho por siento del padrón electoral. Sin embargo, al igual que en la nación, que ese derecho de iniciativa no garantiza nada, ciertamente no garantiza que la iniciativa sea aprobada pero tampoco siquiera la obligación de que se vote sobre ella. Tan sólo asegura el derecho que la iniciativa popular sea tratada por la Legislatura en alguna sesión.

Dado que en el pueblo reside la soberanía, corresponde que éste tenga el derecho a auto-instarse a referéndum, es decir, que con los mismos porcentajes pueda presentar una iniciativa popular y someterla al pueblo en su conjunto para que éste decida si aprobarla o no. De ser aprobado el referéndum, el proyecto de ley surgido de la iniciativa popular debiera quedar automáticamente convertido en ley.

Es claro que, como lo dispone la Constitución actual, existen algunas materias muy sensibles a la iniciativa popular, como lo son los asuntos concernientes a la aprobación de tratados, presupuestos, creación o derogación de tributos provinciales y reforma de la Constitución (artículo 97, segundo párrafo). Por ello, para evitar la sanción de leyes que pongan en riesgo la sustentabilidad fiscal o política, es decir, que amenacen el propio funcionamiento del Estado, se debe establecer que en el caso de iniciativas populares sobre estas materias se requiera, además del de la aprobación del pueblo en su conjunto, la aprobación también por uno de los poderes representativos, ya sean el Gobernador o la Legislatura, quienes deberán con responsabilidad política promulgar la ley.

Otro elemento a tener en cuenta es que existen ciertas materias, entre ellas los asuntos de legislación penal, que han sido delegadas al gobierno federal, y en las cuales las provincias no pueden legislar. También, lógicamente, existen otras materias en las que las provincias sí pueden legislar, pero igualmente están sometidas a los principios constitucionales, los tratados internacionales, y las leyes nacionales con jerarquía normativa superior. Por lo tanto, para evitar que el infructuoso desgaste legislativo y electoral, corresponde establecer un paso adicional entre la presentación de la iniciativa popular y su sometimiento a referéndum: que el proyecto de ley surgido de la iniciativa popular sea evaluado por el Superior Tribunal de justicia para que determine su constitucionalidad. Superado ese paso, podría la iniciativa popular ser sometida a referéndum.

Es lógico que, si el pueblo tiene el derecho de auto-instarse a referéndum puede también presentar el proyecto de ley a la Legislatura para que ésta la apruebe y luego sea la ley promulgada por el Gobernador, es decir, por los canales de formación y sanción de las leyes ya conocidos.

La co-legislación del Gobernador, la Legislatura y el pueblo

Con estas modificaciones, el procedimiento de formación y sanción de las leyes pasaría de ser un procedimiento bilateral (entre el Gobernador y la Legislatura) a un procedimiento trilateral (entre el Gobernador, la Legislatura y el pueblo). Seguiría siendo necesaria para aprobar una ley la conjunción de voluntades de dos poderes públicos pero, en este caso, esa conjunción podría darse de cuatro formas distintas: el Gobernador y la Legislatura, la Legislatura y el pueblo, el Gobernador y el pueblo, o el pueblo por sí mismo (con o sin posterior promulgación de uno de los dos poderes, según lo requiera la materia).

Para el caso de la enmienda constitucional, como ya lo dispone la Constitución actual, y también para la reforma de la Constitución en su conjunto debiera requerirse la conjunción trilateral de voluntades, es decir, el consentimiento tanto del Gobernador y de la Legislatura como del pueblo, cualquiera haya sido quien tuvo la iniciativa.

En resumen, esta nueva forma de concebir el régimen democrático, con énfasis en su elemento principal que es el poder del pueblo, instituiría tres poderes con iniciativa y facultades legislativas: dos poderes representativos (el Gobernador y la Legislatura) y un poder originario (el pueblo).

1Salvo el caso excepcional de insistencia por parte de la Legislatura, el cual requiere el voto de los 2/3 de los miembros de cada cámara.

2Salvo el caso de la enmienda constitucional, donde sí debe necesariamente concurrir la voluntad del pueblo.