Presentación del Informe Final

Ayer se presentó en el Salón Azul del Palacio Legislativo el Informe Final de la Comisión de Análisis, Diagnóstico y Propuestas para el Fortalecimiento Institucional de la Provincia de San Luis. Para la realización del informe, la Comisión había decidido designar a una Comisión Consultiva, integrada por mí (Alejandro Cacace), a propuesta de la oposición, y por los Doctores Fernando Aostri y Gustavo Ortiz, a propuesta del oficialismo provincial. Debo decir que el trabajo en conjunto fue muy cordial y acordamos como metodología redactar el informe a partir de las propuestas realizadas por los expositores en las audiencias públicas, con el propósito de destacar este particular proceso de amplia participación ciudadana. Es por ello que utilizamos un estricto criterio de cuantificación y ordenamiento de las propuestas según su recurrencia en las audiencias públicas, más allá de nuestras opiniones personales como juristas, que fueron expresadas sólo al final del informe en un comentario individual escrito por cada uno donde sí hay elementos valorativos más profundos.
A la una de la tarde se realizó la conferencia de prensa, donde estuvieron presentes los canales de televisión y también la prensa escrita y radial. Considero que lo importante, por sobre todo, fue destacar las propuestas que recibieron más adhesiones.
Ahora la Comisión se tomará tiempo hasta el 25 de noviembre para evaluar el informe y agregar un dictamen con recomendaciones a los tres poderes del Estado.
Para entonces se podrá conocer el informe completo junto al dictamen, y de allí se deberá trabajar sobre las reformas, una gran mayoría de las cuales sólo puede ser alcanzada a través de una reforma constitucional.

Mayores detalles sobre las principales propuestas presentadas pueden ser vistos en los partes de prensa de la Cámara de Diputados o las publicaciones de los diarios:

http://prensacamaradiputadossanluis.blogspot.com
http://www.cronicadesanluis.com.ar
http://www.eldiariodelarepublica.com

(Hacer click en la imagen para ver bien la nota)

Constitucionalización de la coparticipación

Para que la autonomía municipal consagrada constitucionalmente sea efectiva, los municipios deben disponer de los recursos necesarios para desarrollar sus competencias. Ante la compleja estructura tributaria existente a nivel federal y provincial, es poco el margen que queda a las ciudades para obtener recursos propios a través de imposiciones tributarias.

Es por ello que, para alcanzar su plenitud de acción, es imprescindible que los municipios gozen de un adecuado régimen de coparticipación que les permita prestar los servicios públicos locales y proveer la infraestructura urbana básica, de la misma manera en que la Provincia recibe para el ejercicio de sus competencias recursos tributarios recaudados por el Gobierno Nacional.

En ese sentido, la Ley Nacional de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales (Ley 23.548) establece en su artículo 7° una garantía en favor de las provincias de que, cualquiera sea la forma de distribución entre ellas, éstas deben recibir en conjunto al menos un 34% de la recaudación del total de los recursos tributarios de la Administración Central.

Una cláusula similar debe contener la Constitución de la Provincia de San Luis, con el propósito de garantizar un porcentaje mínimo de coparticipación. Es importante que ese porcentaje mínimo de coparticipación sea constitucionalizado para evitar que leyes sancionadas por el gobierno afecten la autonomía de los gobiernos de ciudad por la vía de la disminución de sus recursos.

Adicionalmente, es fundamental que esa garantía de coparticipación mínima sea dispuesta sobre el total del cálculo de recursos en el presupuesto provincial y no sobre la masa coparticipable, para evitar el fenómeno ya conocido de substracción de recursos de la masa coparticipable mediante leyes de asignación específica de impuestos (lo cual permite la actual Ley Provincial de Régimen de Coparticipación Municipal en su artículo 2).

La descentralización de las funciones de gobierno

Uno de los principios en boga en el derecho constitucional comparado es el principio de la subsidiariedad. Este principio, básicamente, implica que deben asignárseles a los gobiernos locales todas las competencias posibles y sólo substraer de ellos aquellas competencias que pueden ser desarrolladas de mejor forma por los gobiernos de nivel superior. En consecuencia, el principio de subsidiariedad promueve el desarrollo de los gobiernos locales y de sus posibilidades de acción.

Esta es una tendencia que se debe adoptar en la Provincia de San Luis. Se debe confiar en la capacidad de los municipios para ejercer competencias materiales más allá de la provisión de servicios urbanos básicos. Es en cada ciudad y en cada pueblo donde se encuentra la instancia básica de participación ciudadana, donde las personas más fácilmente pueden expresar sus opiniones, hacer sus reclamos, y controlar el funcionamiento del gobierno.

En este último punto, el del control, se da un fenómeno muy particular en los distintos niveles de gobierno. El gobierno nacional, por ejemplo, suele ser muy controlado en su accionar por los diversos medios de prensa, lo que contribuye a la transparencia de la gestión. En el gobierno local o municipal, por su parte, la cercanía de los habitantes con los problemas y los asuntos públicos a ser el también que la posibilidad de control sea alta. En los gobiernos provinciales, en cambio, no suele haber ni diversidad de medios de comunicación que facilite el control público ni cercanía de los habitantes con la actividad de gestión, por ser ésta una instancia intermedia de gobierno. Ello deja mayor espacio a la falta de transparencia, la cual podría ser parcialmente disminuida al transferir competencias a entes públicos descentralizados bajo control ciudadano.

Esto quiere decir, sintéticamente, que el ejercicio de competencias por los gobiernos locales puede favorecer un triple objetivo en la gestión pública: la subsidiariedad, la participación ciudadana, y el control. A modo de ejemplo, se podría transferir la administración de políticas públicas en la actualidad ejercidas directamente por el gobierno provincial (la gestión de los hospitales, o la gestión de las escuelas) a organismos distritales descentralizados. Así es como se realiza en otros países con modelos de amplia participación ciudadana, como es el caso de los Estados Unidos, donde los administradores de los distritos que tienen a cargo las escuelas o los hospitales son elegidos popularmente por los habitantes de cada zona en donde se encuentran esos establecimientos, y la comunidad toda participa de una forma u otra en los asuntos que les conciernen colectivamente. Otra opción es asignarle esas funciones directamente a los gobiernos municipales; esto al menos es factible en los casos de los grandes municipios (la Ciudad de San Luis o la Ciudad de Villa Mercedes), que cuentan con la infraestructura institucional suficiente para hacerse cargo de esas responsabilidades (lógicamente, con los recursos correspondientes).

Lo cierto es que, cualquiera sea el modelo de descentralización de las funciones de gobierno, es muy fuerte el incentivo que esa medida generaría para la participación ciudadana en la formulación, implementación y control de ejecución de las políticas públicas. Un plan bajo estos lineamientos transformaría el régimen político actual de la provincia de una democracia representativa a una democracia participativa.

Fortalecer los gobiernos de ciudad

Durante los próximos tres días, se publicará en el blog una serie de medidas para fortalecer los gobiernos de ciudad en la Provincia de San Luis, con la intención de convertir los gobiernos locales en ejes de la implementación de políticas públicas.
La presentación se hace en tres partes: el potencial de los gobiernos locales (hoy), la descentralización de las funciones de gobierno (mañana, martes 4) y la constitucionalización de la coparticipación (pasado mañana, miércoles 5).

El potencial de los gobiernos locales

La reforma constitucional de 1994 produjo una serie de modificaciones muy importantes a la Constitución Nacional, como no se había hecho desde la sanción originaria de la Constitución de 1853-1860. Esta reforma incluyó dos artículos en materia de niveles y órdenes de gobierno en la federación que son de gran importancia y que marcan una nueva tendencia en la organización del poder en Argentina. El primero es una modificación en realidad, pero que consagra la autonomía municipal en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero¹. El segundo consagra el régimen de gobierno autónomo de la ciudad de Buenos Aires, con facultades propias de legislación y jurisdicción².

Estos dos artículos son trascendentales porque han cambiado el carácter de los gobiernos de ciudad en Argentina y, muy probablemente, conduzcan a una reconfiguración de la distribución de competencias entre los niveles de gobierno. Esto es así porque la autonomía municipal brinda a las ciudades la posibilidad de autodeterminarse, de darse sus normas, y de elaborar sus políticas públicas. Es cierto que el alcance y contenido de esta autonomía es reglado por las Constituciones provinciales, pero estas no pueden alterarla por vía de sus reglamentaciones, bajo riesgo de quedar sujetas a las decisiones judiciales, lógicamente, y a la posibilidad de intervención federal para asegurar la autonomía municipal. Estas no son especulaciones, sino que ya el poder federal, a través de la Corte Suprema, por ejemplo, se ha encargado de defender la autonomía de los municipios a pesar de los gobiernos provinciales.

Los gobiernos de ciudad son el único nivel de gobierno necesario e indestructible. Más allá de las reformas en la organización política que puedan substraer o agregar competencias a los gobiernos federal y provinciales, o procesos de integración en los que se cedan o deleguen competencias a organizaciones supraestatales, lo cierto es que es en el ámbito de la ciudad donde el pueblo ejerce su poder de forma más directa y donde se resuelven los asuntos públicos más próximos. La ciudad es el único nivel de organización política que no puede perecer. Adicionalmente, en un contexto en el que un gran número de los gobiernos provinciales está desprestigiado, por la corrupción generalizada, la realización de prácticas antidemocráticas, la cooptación de organizaciones de la sociedad civil, y otros fenómenos conocidos, el desarrollo del poder en la ciudad brinda una oportunidad de control más directo por los ciudadanos, pues todo lo que se realiza en el municipio se trasluce de forma más fácil.

En cuanto a la ciudad de Buenos Aires, la importancia del artículo incorporado no deviene tanto de la autonomía para la ciudad en sí, ni de la elección directa del jefe de gobierno, sino de que constituye el nuevo paradigma en Argentina de lo que una ciudad es capaz de hacer. Cualquiera sea la naturaleza o nombre que se le quiera asignar a este status constitucional especial, lo importante es que Buenos Aires se ha convertido en el ejemplo de una ciudad que, además de gestionar los asuntos de los que los municipios se encargan, también tiene facultades de legislación y jurisdicción, no sujetas a un nivel superior de gobierno que regule su autonomía (como el caso de las provincias respecto de los municipios), sino ella misma dictando el alcance y contenido de sus facultades. Este experimento, el de un gobierno de ciudad con una competencia material amplísima (planificación urbanística, vivienda, salud y servicios sanitarios, educación, infraestructura urbana y vial, comunicaciones, transporte, energía, obras y servicios públicos, policía, administración de justicia, y otras), es un modelo para ser implementando en otros municipios del país, tanto en ciudades grandes o áreas metropolitanas, como en ciudades más pequeñas, ya que este ejercicio podría ser complementado por los fenómenos de asociación intermunicipal que de la voluntad de las propias ciudades surja, para cubrir sus diversas necesidades. Se plantea en el horizonte la posibilidad de que los gobiernos de ciudad se constituyan en la base de la organización política de Argentina, y modifiquen radicalmente el rol que hasta el momento han ejercido.

1Artículo 123, Constitución de la Nación Argentina.

2Artículo 123, Constitución de la Nación Argentina.