Reforma de los Códigos de Procedimiento: adopción de códigos modelo

La idea de introducir los procesos por audiencias en los procesos civiles (por “civil”, en este caso, se incluyen básicamente todas las materias no penales) y los procesos acusatorios y adversariales en los procesos penales son novedosas para San Luis, que tiene modelos de procedimiento con paradigmas bastante antiguos, pero no por ello son originales. Estos sistemas son aplicados a diario con gran éxito en otros países e inclusive en provincias argentinas, además de que los propios Códigos Procesales de la Nación tienen una tendencia hacia esos nuevos paradigmas propuestos.

Por lo tanto, de decidirse la implementación de estas propuestas, existen múltiples experiencias que pueden ser tenidas en cuenta para la reglamentación y, adicionalmente, existen ya Códigos Modelo redactados por juristas y procesalistas expertos con el objetivo de facilitar la tarea de los legisladores. Este es el caso en particular de los Códigos Modelo para Iberoamérica.

El Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal ha realizado Códigos Modelo (artículo por artículo, con todas las disposiciones necesarias) sobre el proceso civil, el proceso penal, los procesos colectivos, y hasta un Código de Ética Judicial. Bastaría simplemente sancionar el texto de estos Códigos con ligeras modificaciones para modernizar la legislación procesal de San Luis. Lógicamente, ello debiera ser acompañado por un proceso de capacitación y transición hacia los nuevos procedimientos, pero no es siquiera necesaria tanta discusión teórica y técnica sobre cómo redactar los nuevos Códigos, pues están allí al servicio de los legisladores.

Igual es el caso respecto a la reglamentación del arbitraje comercial. Existe una Ley Modelo de Naciones Unidas (realizada por UNCITRAL, Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional) que contiene todas las disposiciones necesarias para dar fuerza ejecutiva a los laudos arbitrales, regular la introducción de cláusulas arbitrales en los contratos, es decir, toda la reglamentación necesaria para poner en práctica este mecanismo alternativo de resolución de conflictos. Los ejemplos y la normativa de avanzada a nivel internacional están a la vista. Falta sólo reunir la voluntad política suficiente para implementarlos en la provincia.

Reforma de los Códigos de Procedimiento: proceso penal acusatorio

El actual proceso penal en la Provincia de San Luis se inscribe dentro del modelo inquisitivo, donde existe un juez de instrucción que impulsa la causa. Este es un paradigma ya antiguo en la administración de la justicia penal. Los principios constitucionales y de los tratados internacionales en materia derechos humanos disponen la plena separación de las funciones de acusación y juzgamiento, asegurando la plena imparcialidad del juez en el caso.

Por lo tanto, se debe reformar el Código de Procedimiento Criminal para lograr un proceso penal moderno, de corte acusatorio y adversarial. En este sistema, es el fiscal (integrante del Ministerio Público) quien ejerce el rol acusatorio como titular de la acción pública. El fiscal debe dirigir toda la investigación preliminar desde la denuncia hasta la eventual elevación a juicio, por lo cual debe tener bajo su cargo a la policía y las fuerzas de seguridad, quienes obran bajo su instrucción. Para ello, se debe dar cumplimiento al artículo 216 de la Constitución provincial, que establece la creación de la Policía Judicial.

En caso de realizarse el juicio, el fiscal debe continuar en el rol acusador durante éste. El proceso así es adversarial entre el acusador (el fiscal) y el acusado (el imputado y su abogado defensor). El juez, por su parte, controla el proceso y verifica el cumplimiento de las garantías constitucionales, mientras que quien juzga es el jurado (como derecho constitucional garantizado al imputado).

Además de la regulación del proceso ordinario, se debe reglamentar adecuadamente el juicio abreviado para fomentar la negociación entre el ministerio público y la defensa, de forma de poder esclarecer los delitos y lograr una aplicación global que eficiente de la ley.

Reforma de los Códigos de Procedimiento: procesos civiles por audiencias

Con el propósito de garantizar la efectividad de los principios de inmediación, celeridad y publicidad del proceso, junto al derecho constitucional a ser oído por los tribunales, se debe progresar hacia la introducción de la oralidad en todos los fueros en que sea posible. Para ello, es una buena opción la implementación de procesos mixtos o por audiencias, en donde alguna de las etapas del proceso sean escritas y otras orales.

Se deben complementar estos esfuerzos con las iniciativas ya emprendidas respecto a la informatización del poder judicial de modo de lograr procedimientos ágiles que den respuesta a las necesidades sociales.

Un proceso ordinario de conocimiento podría funcionar esquemáticamente del siguiente modo: la demanda y la contestación serían escritas y presentadas con prueba documental por los abogados desde sus propios despachos jurídicos por vía telemática. Luego se celebraría una audiencia preliminar, con la dirección del proceso por parte del juez, para intentar la conciliación, sanear el proceso y resolver las excepciones previas.

Posteriormente a ello, se realizaría una segunda audiencia, de vista de causa o complementaria, donde se diligenciaría la prueba (declararían los testigos, informarían los peritos y expertos, se harían interrogatorios informales, todo oralmente, con la presencia del juez y las partes, y registrada por medios tecnológicos). Oralmente se harían también los alegatos finales y luego el juez dictaría la sentencia. La presencia del juez en toda la intancias del proceso garantizaría el contacto real con las partes y su conocimiento directo del caso aseguraría resoluciones más veloces.

Lógicamente, una duración razonable del proceso también ayudaría al desarrollo de una cultura de negociación, conciliación previa, y transacción, dado que habría certeza que, de no satisfacer los derechos de la contraparte, la justicia llegaría con rapidez. Así, muchas de las etapas del proceso podrían convertirse en eventuales, dada la posibilidad de autocomposición de los conflictos.

Reforma de la Ley Orgánica de la Administración de Justicia

El otro punto importante es la reorganización de los tribunales y de las oficinas judiciales con el propósito de maximizar los beneficios de la división del trabajo.

Tras una primera separación de los procesos realizada entre aquellos de menor cuantía o pequeñas causas y los procesos complejos, se debe separar la competencia de los tribunales para los juicios de conocimientos y aquellos de ejecución. En la actualidad, un gran número de causas que ingresan al fuero civil y comercial lo son por ejecución de títulos. Esta es una tarea intelectual y jurídica eminentemente distinta de aquella realizada para los procesos de conocimiento y, además, requiere de una organización diferente de la oficina judicial. Para los casos de ejecución de títulos se necesitan oficinas judiciales con muchos empleados para tramitar los expedientes, mientras que en los procesos de conocimiento debe primar la inmediación y el contacto directo del juez con las partes.

Así, se deben crear o asignar a juzgados existentes competencia exclusiva en procesos ejecutivos y de ejecución de sentencias, a través de procesos monitorios que permitan la satisfacción veloz del derecho.

También, se deben crear fueros especiales que atiendan asuntos jurídicos específicos, como el juzgado de concursos y quiebras, o el fuero tributario, por ejemplo.

La composición de empleados de los diferentes juzgados debe ser hecha de acuerdo a las necesidades de trabajo de cada uno y de una manera flexible. Los horarios de funcionamiento de la justicia, además, deben ser adecuados a las necesidades de la sociedad.

Se debe repensar, por último, la organización actual de la justicia en tres circunscripciones judiciales, con el objeto de descentralizar todo lo posible la administración de justicia y asegurar que ésta llegue a todas las localidades posibles o al menos a puntos de proximidad geográfica para todos.

Acceso a la justicia

A pesar del suficiente número de abogados existentes en la provincia, hay una gran cantidad de conciudadanos que no gozan de información y asistencia jurídica adecuadas, fundamentalmente por falta de recursos para ello. La falta de conocimiento de las normas y de sus derechos genera en estas personas una significativa exclusión respecto del sistema social. Dada la vasta oferta jurídica y capacidad presente la provincia, esta es una realidad que no puede continuar así. Para ello, es necesario asegurar como derecho la asistencia jurídica a quienes lo necesiten y desarrollar programas de información en derechos. Es necesario ampliar el número de defensores públicos de manera tal que la defensa oficial garantice una adecuada y dedicada defensa en juicio. Se deben crear centros de información jurídica gratuita, formados por profesionales capacitados que puedan asistir a las personas en el conocimiento de sus derechos sobre aquellos asuntos que más les afectan. Para ello, se deben realizar relevamientos de las necesidades jurídicas insatisfechas de la población.

Además del desarrollo de los servicios del Estado para la asistencia jurídica gratuita, se debe coordinar con las organizaciones de la sociedad civil y especialmente con las universidades y el Colegio de Abogados la formación de clínicas jurídicas con especial atención en los derechos y casos de interés público. También a los abogados, como auxiliares de la justicia que ejercen un rol social de promoción de los derechos, se les debe estimular a tomar trabajo pro bono o asignárseles judicialmente turnos de oficio para defender a aquéllos que no tienen recursos para contratar a un abogado en forma privada.

Para los asuntos de menor cuantía, pequeñas causas o conflictos vinculados a relaciones de vecindad, se deben crear procedimientos simplificados e informales. Uno de ellos puede ser la creación de tribunales de menor cuantía en los distintos circuitos o localidades, con competencia para asuntos patrimoniales menores a cinco salarios mínimos, casos de defensa del consumidor, locación de inmuebles, propiedad horizontal, y relaciones de vecindad en general. Ello daría rápida solución a los conflictos menores actualmente desatendidos por los juzgados debido a su sobrecarga y al mismo tiempo descongestionaría a éstos para atender asuntos más complejos.

Del mismo modo, se deben mejorar y promover intensamente los sistemas alternativos de resolución de conflictos, entre ellos la mediación y el arbitraje, para disminuir en lo posible la litigiosidad en los tribunales y el desgaste de los recursos del Estado.

Plan Integral de Reforma Judicial

Adicionalmente a lograr la independencia del Poder Judicial, otro de los objetivos de la reforma de las instituciones, éste enteramente aplicable por vía legal, debe ser lograr una administración de justicia eficiente. En la actualidad, la administración de justicia en la provincia es lenta y llega tarde respecto de las necesidades jurídicas de la ciudadanía. El acceso a la justicia no es pleno y el formalismo escrito impide un desarrollo de la administración de justicia eficaz y una duración razonable de los procesos. Existe una importante delegación de decisiones en empleados judiciales, quienes hacen la mayoría de las tareas del procedimiento y el juez aparece al final, para dictar sentencia. Los juzgados están abarrotados de expedientes y no existe un modelo de gestión fluido. Este estado regular de funcionamiento del administración de justicia y el alto nivel de insatisfacción ciudadana al respecto tornan inminente la necesidad de lanzar un Plan Integral de Reforma Judicial, con el propósito de lograr la celeridad de las resoluciones y el acceso pleno a la justicia, en un marco de cumplimiento efectivo de las garantías constitucionales del proceso.

Durante esta semana, se publicarán en el blog algunos de esos lineamientos para lograr la reforma de la administración de justicia. Comenzamos, en una entrada simultánea a ésta, con el acceso a la justicia.

Autarquía del Poder Judicial

Otra medida importante para lograr una administración de justicia plenamente independiente y libre de las presiones mayoritarias de los poderes gubernamentales (el Gobernador y la Legislatura) consiste en asegurar su autosuficiencia financiera.

Actualmente, la Provincia de San Luis cuenta con una Ley de Autonomía Económica, Financiera y Funcional del Poder Judicial, que establece los recursos destinados al financiamiento de la administración de justicia. Esa ley es una medida positiva para la independencia, pero no suficiente, ya que basta la retracción de la voluntad legislativa (o inclusive la amenaza de ello) para que la independencia del Poder Judicial quede comprometida.

La única forma genuina de evitar que los poderes de gobierno puedan alterar el flujo de recursos al Poder Judicial es disponiendo constitucionalmente un porcentaje mínimo fijo del presupuesto destinado al Poder Judicial. Este porcentaje debe ser calculado sobre el total de recursos presupuestados (y sobre lo recaudado en exceso, en caso que ello suceda) para cada año fiscal, y transferido automáticamente al Poder Judicial.

Esta es una medida ya utilizada en otros países y jurisdicciones de la región y es de gran utilidad, ya que de ese modo se torna imposible para la Legislatura afectar los recursos de la administración de justicia. Puede aumentar el porcentaje de recursos en un determinado presupuesto, pero no disminuirlo.

La designación de los jueces en San Luis

En la Provincia de San Luis existen dos mecanismos de designación de los jueces: uno para los miembros del superior tribunal de justicia y otro para los jueces integrantes de tribunales inferiores.

El artículo 196 de la Constitución Provincial, en su primer párrafo, establece que los miembros del Superior Tribunal de Justicia y el Procurador General son elegidos por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado. Este es un sistema de designación eminentemente política, al que se le aplican todas las consideraciones realizadas respecto de ese mecanismo. Es, además, el sistema utilizado comúnmente en el derecho público provincial argentino y también para la elección de los ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. No sólo a nivel teórico, sino también en múltiples ejemplos de la práctica institucional, se ha puesto en evidencia la falta de independencia que este mecanismo genera y la cercanía que ha existido entre los jueces y los gobernantes.

Adicionalmente, en la Constitución de San Luis, a diferencia de otras Constituciones provinciales y de la Constitución de la Nación Argentina, no se exigen mayorías agravadas para el acuerdo del Senado, lo cual es aún más grave dado que el sistema inclusive prescinde del acuerdo amplio de los distintos sectores políticos y otorga directamente a la mayoría el poder de designar a los jueces. Aún en el caso que este sistema de designación política para los jueces del Superior Tribunal de Justicia no sea reformado, se debe al menos disponer que el acuerdo sea hecho por los 2/3 de los miembros de la Legislatura, sea ésta bicameral o unicameral, con el propósito de incluir a las minorías en la designación de quienes componen el tribunal de máxima instancia en la provincia. De lo contrario, no sólo se vulneraría la independencia sino que también se tornaría ilusoria la posibilidad del Poder Judicial de actuar como poder contra-mayoritario.

La designación de los jueces de tribunales inferiores, por otra parte, es realizada mediante un mecanismo mixto, de designación política pero con elementos meritorios. Para ello, la reforma constitucional de 1986 introdujo la figura del Consejo de la Magistratura, también utilizada en otras provincias, en la Nación, y en el derecho comparado.

Dispone el segundo párrafo del artículo 196 de la Constitución de San Luis que los magistrados de los tribunales inferiores y los funcionarios del ministerio público son propuestos en terna por el Consejo de la Magistratura al Poder Ejecutivo y éste designa a uno de ellos con acuerdo del Senado. Como se puede observar, el procedimiento también es de designación política como el de los miembros del Superior Tribunal de Justicia, pero con la limitación de que el Gobernador no puede elegir cualquier candidato, sino uno de entre los tres propuestos por el Consejo de la Magistratura, de acuerdo al concurso realizado.

Aunque el sistema incorpora algunos elementos meritorios, los poderes de gobierno siguen teniendo discrecionalidad en la designación de los jueces, lo cual impide la realización de la independencia del Poder Judicial. Esa discrecionalidad puede ser la causa de que en la provincia existan juzgados vacantes y que en los concursos organizados por el Consejero de la Magistratura no se presenten suficientes candidatos idóneos que alcancen siquiera para componer las ternas.

La única manera de revertir esta situación y asegurar que San Luis cuente con un Poder Judicial independiente, prestigioso y de calidad institucional es asegurando que la designación de todos los jueces, cualquiera sea el tribunal, sea hecha exclusivamente en función de la idoneidad de los candidatos y el mérito. Para ello, se deben realizar concursos públicos de antecedentes y oposición por ese mismo Consejo de la Magistratura (en el que exista representación plural, que haya representación de magistrados de distintas instancias y también de académicos) y se debe elaborar un orden de mérito según el puntaje obtenido por cada candidato. Quien esté primero en ese orden de mérito debe ser automáticamente designado juez para el cargo en que se postuló.

Ese mecanismo, como se ha mencionado, debe regir para la selección de todos los jueces. De nada sirve que los jueces de tribunales inferiores accedan por mérito si luego sus sentencias y decisiones pueden ser revocadas por un tribunal designado políticamente y no independiente. No es argumento válido el alegar que al Superior Tribunal corresponde una función institucional especial puesto que el Superior Tribunal no es la última instancia existente en la administración de justicia (sino la Corte Suprema de Justicia de la Nación) y su única función en verdad es aplicar la Constitución y las leyes, independientemente de las circunstancias políticas.

Los miembros del Ministerio Público (en particular, los fiscales que deben ejercen la titularidad de la acción pública) y el Procurador General, por otra parte, deben tener autonomía funcional respecto de los poderes de gobierno y también respecto de los jueces que controlan su función. Como ellos deben ser independientes pero no imparciales (puesto que persiguen un interés público en su accionar, sujeto al juzgamiento de los tribunales), su mecanismo de designación sí puede ser tanto meritorio como de elección popular (en fechas y periodos distintos a los órganos de gobierno), puesto que para su rol sí importa la alineación con los intereses de la sociedad en su conjunto.

Sistemas de designación de los jueces

La forma y la transparencia de los procedimientos de designación de los jueces son el elemento principal que determina su independencia (además de las garantías durante el desempeño de su función, fundamentalmente la inamovilidad del cargo y la irreductibilidad del salario). En el derecho comparado, se pueden encontrar diversos mecanismos de selección de los jueces según el órgano que tiene la facultad para designarlos:

Designación política: este es un método tradicionalmente usado en los países de Latinoamérica y que consiste en el nombramiento de los jueces por parte de los poderes de gobierno. Generalmente, es el Poder Ejecutivo quien elige un candidato que luego debe ser confirmado por el Poder Legislativo, ya sea en su conjunto o por una de las cámaras, con mayorías simples o mayorías agravadas. Este sistema otorga una legitimidad democrática indirecta a la elección de los jueces, pero es el peor en términos de garantías a la independencia del Poder Judicial. El motivo es muy simple: si para ser juez uno debe ser elegido por el gobernante, uno debe tener cierta cercanía política, ideológica o de otra índole con el gobernante. Puede simplemente ser que el gobernante prefiera al candidato porque conoce como fallaría en los casos o cómo interpretaría las normas, y eso ya basta para violar la independencia y tratar de coordinar las decisiones judiciales con los intereses mayoritarios. Este efecto se intensifica, lógicamente, si son esos mismos órganos políticos los que tienen la facultad de destitución de los jueces, dado que en ese caso la permanencia en el cargo de un magistrado depende continuamente del poder político y ello sin dudas hase al juez dependiente de los gobernantes.

Elección popular: este es un mecanismo utilizado por algunos países para la designación de jueces inferiores y consiste simplemente en que los jueces sean elegidos por el pueblo. Evidentemente, este mecanismo otorga una legitimidad democrática directa a la elección del jueces, pero tampoco garantiza la independencia dado que el juez, para vencer en las elecciones, debe alinearse con los intereses de la mayoría. Aún más, si la elección de los jueces es realizada simultáneamente a la elección de los órganos de gobierno, se puede generar una grave confusión de funciones y una dependencia de los jueces respecto de los partidos políticos.

Carrera judicial: es otro de los mecanismos de selección de los jueces que, con distintas variantes de implementación, en general consiste en que sean los propios jueces, las escuelas judiciales y órganos de administración de justicia los que se encarguen de la renovación interna del propio Poder Judicial. Este mecanismo asegura la independencia del Poder Judicial respecto de los otros poderes, pero no necesariamente la independencia de un juez respecto de otro. Ello sucede porque el mecanismo, al hacer que los jueces actuales tengan poder sobre la designación de nuevos, puede producir una forma de dependencia jerárquica de los tribunales inferiores respecto de los superiores, lo cual también viola la independencia que cada juez individualmente debe tener para aplicar la constitución. Adicionalmente, esa lógica de renovación interna descrita puede generar también estructuras corporativas donde los jueces que son designados no lo son por su idoneidad sino por su cercanía con otros jueces.

Mérito: la única forma de garantizar la plena independencia de los jueces es hacer que su designación sea íntegramente meritoria, es decir, que un juez acceda a su función exclusivamente en razón de su idoneidad, a través de un concurso público de antecedentes y oposición. Lógicamente, se debe encargar algún órgano la realización del concurso y se debe componer un jurado para evaluar la idoneidad del candidato. Esa reglamentación es crucial para el funcionamiento de este mecanismo y, por ello, éste es en la práctica el más difícil de implementar fielmente. Sin embargo, siendo ésta la única vía de lograr plenamente la independencia de la administración de justicia y siendo éste un postulado esencial del régimen democrático, todos los esfuerzos que sean necesarios deben ser realizados con el propósito de su adecuada implementación. La única desventaja que se le suele asignar a este sistema es el de su falta de legitimidad democrática; sin embargo, esa desventaja puede ser en realidad una virtud considerando la necesidad de este poder de actuar como poder contra mayoritario en aras de la propia preservación del régimen democrático.

Audiencias públicas. Encuesta Dictamen.

Esta semana finalizó el proceso de audiencias públicas de la Comisión Bicameral para la Reforma Política. Durante los últimos tres meses (plazo previsto por la ley), participaron alrededor de 120 expositores, en representación de partidos políticos, instituciones del Estado, asociaciones gremiales, y entidades de la sociedad civil. El cierre se produjo con la presencia del Rector de la Universidad Nacional de San Luis, Dr. José Riccardo, quien propuso la creación de foros de discusión públicos para establecer políticas de consenso y destacó la necesidad de restablecer los equilibrios en la sociedad sanluiseña.

Con el cierre del proceso de audiencias públicas, también automáticamente se dio por finalizada la encuesta presentada en este sitio sobre la Reforma Política. Fueron 942 los ingresantes al sitio hasta el cierre. Entre aquellos que participaron, el 80% consideró que es "necesario o conveniente" reformar la Constitución de la Provincia de San Luis.

Ahora, durante el próximo mes, los integrantes de la Comisión Bicameral se abocarán a delinear los temas y soluciones de consenso que se han transparentado en el proceso, para luego realizar un dictamen con recomendaciones a cada uno de los Poderes del Estado. Dada la calidad de las propuestas realizadas durante este lapso, es de esperar que muchas de las soluciones a los cuestionamientos presentados requieren de amplias reformas legislativas y también, muy posiblemente, de un llamado a una Convención Constituyente, ya que sólo así se podrán lograr reformas profundas sobre algunos temas planteados, como la independencia de la Justicia y la representación política equilibrada.
Habrá que esperar el desarrollo de este proceso y observar el "diagnóstico, análisis, y propuestas para el fortalecimiento institucional de la Provincia de San Luis".